「위백규 선생의 궁둔 토지제도」

 

                                                                                                              碧泉 위윤기

 

 

1. 들어가는 말

 

궁(宮)은 수도 한양의 궁궐과 지방의 관아를 포함한 뜻이고, 둔(屯)은 군(軍)을 지칭하는 말이다. 두 자를 조합해 궁둔전이라 불렀다. 존재집 정현신보(政絃新譜)에 수록된 궁둔(宮屯)이란 논제의 글은 두 편이다. 존재선생 33세, 1759년, 영조35년 때 시폐(時弊) 중 제12조 궁둔과 65세, 1791년, 정조15년 때 구폐(求弊) 제13조 궁둔으로 나누어진다. 전자는 폐단을 지적하는 글이고 후자는 실학적 대책에 해당한다. 여기서 정현(政絃)이란 정치라는 옛 줄을 새 줄로 교체하자는 뜻이다.

 

 

2. 궁둔의 폐단

 

오늘날 국유지나 군사보호지역에 딸린 땅으로 경작이 가능한 토지를 조선시대 때는 '궁둔전'이라 했다. 궁궐이 있는 수도 한양을 비롯해 지방의 각 관아와 군사가 주둔하는 진과 보를 중심으로 꽤 큰 규모의 땅이 있었다. 지금과 달리 관청과 군대는 궁둔을 두어 도장(導掌)에게 권한을 위임하고 관리하게 하여 생산물의 일정부분을 거출해 필요경비나 기타 운영비용으로 사용했다. 조선건국 때 경국대전을 모태 법으로 한 궁둔은 그 근본취지는 매우 건설적이었다.

그러나 양란을 거쳐 조선후기에 접어들면서 폐단이 심하게 노출되었다. 존재선생은 폐단은 크게 두 가지로 구분했다. 먼저, 오늘날 등기권리증을 제공하는 토지입안과정에 대해 근본 제정취지와 다르게 운영되어 백성과 국가에 해를 준다고 격노했다. 다음으로, 토지관리 청부인인 도장 등의 그릇된 활동과 이에 대한 결과가 불합리해서 그 폐단의 중심에 서있다고 비판했다. 이는 법과 그 법을 운영하는 사람에게 귀결되는 문제로 궁둔을 사이에 두고 이권과 야합이 난무했다.

 

1) 토지입안

 

「권세가에서 입안(立案)을 받아 점거하는 것은 더욱 이치에 닿지 않는 짓이다. 혹 여러 대 동안 버려 둔 땅인데도 오히려 주인이 있어서 남이 들어가 경작하는 것을 금한다면, 백성과 나라에 모두 해가 되니 매우 옳지 않다.」 (존재집)

 

입안이란 관청에서 공식적으로 인정해 공증문서를 발급하는 일련의 과정을 말한다. 개인이 필요서류나 인적인 보증이라는 격식을 갖춘 청원에 따라 토지의 매매나 양도 등 사실을 관에서 확인한 뒤 이를 인증하는 문서인 다양한 종류의 입안(立案)을 발급해 주었다. 오늘날 마치 등기권리증처럼 관아에서 문서로 공적으로 인정받는 과정이다. 등기제도와 같이 당시 국가에서 공식적으로 토지에 대한 소유를 인정받기 위해서는 절차나 내용에서 하자가 없어야 했다.

절차상 소위 권문세도가나 힘 꽤나 쓰는 세력이 관청과 합세해 공공연히 궁둔이라는 명목아래 토지가 지방관아 소유로 넘어가게 되었다. 토지의 이용가치가 높았기 때문이다. 존재선생은 이에 대해 분개했다. 입안절차는 주로 소장인 정장(呈狀)=> 증인인 초사(招辭)=>최종 입안(立案)순이다. 입안문서에는 발급일, 발급처, 기두어, 본문, 근거법 조항, 결어, 담당자 서압, 관인 등이 포함되었다. 입안에는 매매당사자의 합의와 더불어 명문(名文)과 신문기(新文記)라는 계약서가 필요했다.

애초 입안은 산이 많은 우리나라에서 개간을 통해 전답을 늘리려는 제도였다. 그러나 취지와는 다르게 내용상 도저히 손이 미치지 못하는 범위까지 광범위하게 입안되었다. 관리할 능력이 없는데도 입안이라는 공식절차를 사용해 확장했다. 이런 현상은 양란으로 전답의 대부분이 황폐하게 된 조선후기 들어 토지집중현상은 노골화되었다. 결국 묵히는 땅이라도 있으면 주변까지 광범위하게 묶어 백성들이 농사지을 수 있는 토지사용을 원천적으로 차단하는 악법으로 작용했다.

자투리의 노는 땅이라도 있으면 백성들이 경작하여 생산을 기대할 수 있으나 입안된 토지는 백성들의 진입을 철저히 막아 소작농으로 전락하도록 부채질했다. 또한 그냥두면 백성들이 농사라도 지어 생산을 기대할 수 있는데 힘에 겹도록 과다한 토지를 입안해 묵히기가 일쑤였다. 금양(禁養)입안은 한마디로 나도 사용하지 않고 남도 사용 못하도록 하는 점유권의 남용으로 변질되었다. 당초 사적인 권리를 국가가 공권력으로 보호해주자는 입안의 취지가 무색해져 역기능이 팽배했다.

 

2) 청부인(請負人) 도장

 

「궁(宮)과 시(寺)의 도장(導掌)은 이미 관리에게 매어 있지 않아서 이익만을 노리니, 백성들을 벗겨 먹는 폐해나 중간에 빼 먹는 폐해는 형세상 반드시 있는 일이다.」(존재집)

 

도장(導掌)이란 궁둔을 종합적으로 관리하는 토지전문가이다. 신분은 소위 청부인으로 관청소속이 아니라 관청이나 군에서 공증증서를 발급받아 독점적 지위로 권한을 행사했다. 도장은 관청으로부터 받은 공식 사령장에 해당하는 완문(完文), 도서(圖署), 첩문(帖文) 등을 근거로 직무를 수행하며 입안부터 임대경작, 세금부과 및 납부, 토지관련 수로, 제방건설 등 제반공사 등을 광범위하게 총괄했다. 도장은 자손 대대로 세습되었고 매매를 통해 지위는 이전되기도 했다.

‘여러 섬에서 곡물과 목화, 물고기와 해조류 같은 종류를 백성들에게서 많이 거두는데, 그중에서 궁가(宮家)에 상납하는 것은 대개 10분의 1뿐이니, 또한 한양의 각 아문둔전(衙門屯田)의 폐해도 이와 같아, 백성들에게서 10을 거두어 그중 1만을 관아에 납부하니’라고 도장의 폐해를 적고 있다. 삼천리 방방곡곡 도장의 사리사욕으로 인한 폐해는 이루 말할 수 없었다. 섬이건 지방이건 심지어 수도 한양에서도 널리 퍼져 있었다. 그 피해는 고스란히 백성과 국가에 넘겨졌다.

도장의 횡포란 면세토지와 궁둔전 탈취, 개간둔전 은닉이다. 혼자 할 수 없는 수법으로 유력한 권력을 소유한 자들이 뒤에 있기 때문에 가능한 일이다. 이런 수법은 고도화되고 일반화되어 백성들의 원성을 샀다.‘이들이 백성들 사이에 그물처럼 퍼져 세력을 끼고 행패를 부린다. 전세(田稅)가 면제된 토지의 경우에는 그 기름지고 알찬 전토를 떼어 가지고, 궁둔전을 감독할 때에는 침탈을 가혹하게 자행한다. 또한 개간된 둔전을 은닉하여 그 태반을 제멋대로 훔친다’라고 한탄한다.

즉 여러 관리가 겹겹이 포진하고 있어 부패가 그만큼 심각했다는 방증이다. 요즘 말하면 허가 낸 도적이 바로 도장이다. 농민들에게 세금을 받아 10프로 정도만 세금조로 내고 나머지는 개인적으로 착복하는 등 부조리가 심했다. 즉 농민에게 정해진 세금 액보다 많은 금전이나 현물을 받아내면서 농민으로부터 엄청난 저항을 불러일으키기도 했다. 존재선생은 관리가 아닌 청부인이라는 도장의 지위가 오히려 백성을 ‘벗겨 먹고, 빼 먹고, 이익만을 노리는 자’로 규정했다.

 

 

3. 실학적 개혁방안

 

존재선생은 궁둔을 매개로 한 토지입안과 도정의 폐단에 대한 실학적 처방은 무엇일까? 이에 대한 해답은 토지제도를 최종적으로 관할하는 호조와 궁둔에 대한 무한 권력을 행사하는 도장을 비롯해 다양한 관련자들에 대한 철저한 인적쇄신의 단행을 주장했다. 시폐(時弊)에서 비판했던 궁둔에 대해 구폐(求弊) 13조항에서 문제의 해결점을 제도와 그 제도를 운영하는 사람에게서 찾고자 했다. 특히 호조에 대해서는 극약처방에 해당하는 토지귀속과 재분배를 요청했다.

 

1) 호조를 향한 제안

 

「한 치, 한 자의 땅도 모두 호조(戶曹)에 귀속시키고, 궁과 시에 나누어 주는 것도 모두 정해진 수가 있도록 한다. 입안(立案)하고자 하는 경우에 대해서는 모두 들어주지 말고, 다만 그 즉시 힘에 맞게 경작하는 것만 허락한다.」(존재집)

 

존재선생은 실학적인 해법으로 ① 토지를 관장하는 최종 관청인 호조에 모든 토지를 귀속시킬 것, ② 관청과 군에서 실질적으로 관리할 수 있는 기준을 구체적으로 정할 것, ③ 이 기준에 의거하여 토지 재분배할 것을 제안했다. 호조에 요청한 세 가지 대안은 가히 혁명적이라 할 만큼 파격적이다. 궁둔을 모두 몰수하여 새로 정한 기준에 따라 재분배할 것을 제안했다는 것은 기득권 세력의 강한 저항을 불러일으킬 수 있는 요소를 제공한 셈이기도 했다.

관청과 군에게 백성들의 자유로운 경작을 위해 법의 테두리 안에서 최소한의 토지소유를 주장했다. 즉 무리하게 토지를 소유하여 묵히고 노는 땅이 증가해 큰 틀에서 생산 감소로 이어 지는 것을 막고 관청과 군의 토지소유를 최소화시킴으로 농민들이 자유롭게 경작할 수 있는 기회를 넓혀 주자는 비책이다. 또한 기존 개간의 목적으로 제정된 입안의 취지를 넘어 악용하여 세금을 면제받고자 하는 길을 차단하고 제도의 허점을 악용하는 고리를 끊자는 의도였다.

더 나아가 존재선생은 정한 기준에 대한 예외규정과 특별규정을 제시했다. 법이란 본래 원칙만 고수하다보면 또 다른 폐단이 생겨나게 마련이다. 예외는 바로 진(鎭)과 보(堡)에 대한 궁둔이다. 남북에 위치한 변방의 군에 대해서는 기준에 따르지 말고 예외규정을 마련 많은 토지를 분배할 것과 가벼운 세금징수를 강조했다. 또한 마련된 자금으로 진과 보를 튼튼히 하고, 함경도 같은 오지인 서북도서에 대해서는 특별규정으로 더욱 많은 토지분배와 가벼운 세금징수를 요구했다.

 

2) 도장 등 관리자 대폭축소

 

「도장(導掌)과 감색(監色), 감관(監官)과 색리(色吏)을 별도로 두었는데, 이들이 백성들 사이에 그물처럼 퍼져 세력을 끼고 행패를 부린다. 주, 부의 상임(常任)하는 담당자조차도 이미 감당할 수 없을 정도로 많은데, 지금 또 규정 밖에 몇 사람을 더 늘려’」(존재집)

 

 

 

 

 

감색(監色)은 감관(監官)과 색리(色吏)의 합성어로 토지분야에 상임하는 담당자들이다. 감관은 궁이나 관청에서 돈이나 곡식을 관리하는 관직이고, 색리는 아전을 뜻한다. 존재선생이 바라본 조선세대 토지관리체계는 1단계(도장) -> 2단계(감관) -> 3단계(색리) -> 4단계(규정 밖의 몇 사람)로 구분된다. 토지규모나 생산량에 비례해야 하는 관리자그룹이 4단계로 턱없이 높고 많아 비정상인 구조이다. 한마디로 표현하면 옥상옥(屋上屋)의 형태이다.

존재선생은 4단계 계단식구조에 대해“생산하는 자는 적고 먹는 자는 많다.”고 한탄한다. 대학(大學)에 “재물을 생산함에 큰 방도가 있으니, 생산하는 자는 많고 먹는 자는 적으며 하기를 빨리 하고 쓰기를 느리게 하면 재물이 항상 풍족할 것이다. (生財有大道 生之者衆 食之者寡 爲之者疾 用之者舒 則財恒足矣)”라고 한 데에 나온 말을 인용했다. 이미 백성들 사이에 널리 퍼져 행패를 부리는 토착화된 기득권 세력의 그물망은 집요하고 강인했다.

‘세력을 끼고’와‘규정 밖의 몇 사람’에 대한 글에 대해 주목할 필요가 있다. 여기서 말하는 세력과 몇 사람은 ‘권세가’와 ‘한집안’으로 규정하고 청산대상으로 지목했다. 1~3단계의 토지관리체계는 법의 테두리 안에서 이루어졌다. 그러나 4단계인 법위에 군림하는 사람과 집안을 청산대상으로 삼았다. 토지를 매개로 한 겹겹이 쌓인 구조를 청산해 부정부패의 근본 싹을 잘라야 했다. 제도는 사람에 의해 운영되어 그 명암조차도 사람에게서 기인한다고 보았다.

만약 4단계가 청산된다면 도장의 폐해는 제도적인 테두리 안에서 개혁될 수 있다고 보았다. 왜냐하면 도장은 그야말로 권세가와 힘 꾀나 쓰는 집안 ‘세력을 끼고’부정부패의 앞잡이 노릇을 수행했기 때문이다. 또한‘규정 밖의 몇 사람’으로 인해 먹이사슬의 역할을 할 수 밖에 없는 계륵과도 같은 존재였다. 관리자들을 대폭 축소하는 만큼 백성들의 수탈은 적어질 수밖에 없다는 결론이다. 존재집의‘관리 한 명이 늘어나면 빈대 한 마리가 늘어나는 격이다’

 

 

4. 개혁안의 평가

 

정현신보(政絃新譜)는 새 술은 새 부대에 담아야 한다는 뜻이다. 정치를 연주하는 악기로 본다면 썩고 냄새나는 옛 줄은 과감히 버리고 튼튼하고 향기 나는 새 줄로 악기를 매어야 곱고 아름다운 소리가 나서 듣는 이들로 하여금 평안함을 누리게 된다. 조선초기부터 유지되어온 제도를 개혁하고, 제도를 운영하는 사람들을 철저하게 각성시키자는 의지이다. 궁둔의 두 논제에서 빅데이터 백성과 나라는 각각 9번, 3번씩이나 언급되었다. 존재선생에게 있어 최고의 가치는 바로 나라와 백성이었다. 이는 성리학의 최고 지도이념이기도 했다.

 

1) 백성

 

「백성에 해가 되니 매우 옳지 않다, 백성들을 벗겨 먹는 폐해나 중간에 빼 먹는 폐해, 백성들에게서 많이 거두는데, 백성들에게 가혹하게 거두는 폐해는, 백성들이 모여들어 점차 번성하게 되니, 모두가 나라의 땅이므로 백성들 누구나 경작할 수 있거늘, 백성은 한 명도 병들지 않을 것이다, 우리나라 전토(田土)는 이미 좁아 백성들의 살림이 몹시 곤궁하다, 백성들이 더욱 곤궁해지는 게 당연하다.」(존재집)

 

실제 농사를 지어보고 백성을 위해 한자뿐만 아니라 국문이나 국한문혼용을 선호한 존재선생의 모습이 돋보인다. 백성을 「벗겨 먹는, 빼 먹는, 많이 거두는, 가혹하게 거두는」폐해는 「옳지 않다」단정하며 그 중 핵심에 서있는 세력가와 유력가문을 성토한다. 더 나아가 도장을 비롯한 토지관리자에 대한 불신은 도를 넘어 혐오하고 있다. 「이미 좁아, 몹시 곤궁」에서 보듯 온통 백성에 대한 생각뿐이었다.「백성들이 모여들어, 누구나 경작, 한 명도 병들지 않을」백성을 아끼고 백성중심의 정치를 갈구했다.

백성은 나라를 구성하는 3대 요소 중 하나이다. 백성이 없는 나라는 있을 수도 없고 설사 있다고 해도 유지하기는 불가능하다. 존재선생에게 있어 백성은 나라를 유지하기위한 수단이 아니라 오히려 나라가 백성을 위해 존재해야한다는 목적론적 철학의 소유자였다. 한마디로 백성의 의한, 백성을 위한, 백성의 정치를 추구했다. 두 편의 짤막한 글에서 무려 9번이나 백성을 언급했다는 것은 존재선생이 얼마나 백성을 위한 철학이 확고했는지 말해주는 방증이다 .

 

2) 나라

 

「나라에 해가 되니 매우 옳지 않다. 나라의 재정은 하나도 좀먹지 않고, 나라가 더욱 가난해지고」(존재집)

 

나라는 백성을 담고 있는 그릇이다. 백성이 실질이요, 내용이라면 나라는 형식이요, 틀에 해당한다. 존재선생은「좀먹지 않고, 더욱 가난해지고, 나라에 해가 되니」에서 보듯 재정이 어렵고 가난해져 나라에 해가 되는 것을 무척 두려워했다. 나라가 어려우면 그 해가 바로 백성들에게 돌아가 백성들만 불쌍하게 된다. 결국 백성과 나라는 불가분의 공동운명체라고 보았다. 그래서 존재선생은 富强이야말로 나라가 추구해야 할 근본요체라 여겼다.

나라를 부강하게 만드는 길은 오로지 제도의 개혁과 그 제도를 운영하는 사람에게 있다는 원시 유학적 사고를 철저히 신봉했다. 이는 중상주의로 나아가지 못하고 중농주의에 머문 한계를 보여주고 있으나 늘 근본을 중시여기고 기본으로 돌아가자는 존재선생의 철학이 반영된 부분이다. 이러한 존재선생의 나라부강은 바로 유교이념인 왕도정치에 그 뿌리를 두고 있다. 존재선생의 토지에 대한 사상은 한마디로 개인의 욕심을 과감하게 청산하여 국가를 부강하게 하는데 있었다.

 

 

5. 나가는 말

 

정현신보에 실린 궁둔이란 두 논제를 통해 당시 관청과 군이 관리하고 있는 토지를 매개로 한 제도적, 인적 폐해를 살펴보았다. 이에 대한 존재선생의 실학적 해법은 대단히 파격적이고 개혁적이다. 이는 애민과 부국에 근본요체를 삼은 원시유학을 신봉한 조선후기 실학자의 대표적인 모습이기도하다. 존재선생은 책상을 박차고 나가 백성들이 사는 현장에서 해답을 찾고자했다.「근원인식, 대안제시」에 앞장선 시대가 낳은 참지식인으로 평가된다.